Todos responden civilmente menos... el Estado
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Diario Judicial inicia una serie de notas sobre los aspectos más controversiales y problemáticos a futuro desde lo jurídico del proyecto de reforma de los Códigos Civil y Comercial. En la primera entrega, Dju analiza la responsabilidad del Estado. Su régimen, a propuesta del Ejecutivo, pretende ser excluido de la órbita del Derecho común. La opinión de Oscar Ameal, juez de la Cámara Civil y reconocido civilista, y Rodolfo González Zavala, abogado en Daños y profesor de la UNC.
Por Ana Laura Mera Salguero
“No todo lo que brilla es oro”, dice el refrán popular, y este parece ser el caso del proyecto de reforma a los Códigos Civil y Comercial de la Nación. Los cambios que propone el proyecto no sólo implican avances y novedades, pues numerosos temas ya han dado lugar a críticas y controversias. Diario Judicial analiza, en esta oportunidad, las modificaciones al régimen actual –propuestas por el Ejecutivo Nacional- en materia de responsabilidad del Estado, a partir de la opinión autorizada de dos especialistas en el tema: Oscar Ameal y Rodolfo González Zavala.
Este cambio es “insólito e inadecuado”, afirmó el reconocido civilista Oscar Ameal, con relación a la propuesta del Ejecutivo Nacional de excluir la responsabilidad del Estado de la órbita del derecho común, relegando su tratamiento al derecho administrativo. La modificación propuesta “no tiene sentido”, agregó el magistrado de la Sala K de la Cámara Civil, “no puede ser que el Estado sea una isla”.
Entre tanto, el especialista en Derecho de Daños y profesor de la Universidad Nacional de Córdoba, Rodolfo González Zavala, afirmó que este cambio era “contradictorio”, pues “el Estado nos dice a los ciudadanos: ´les propongo un nuevo Código, es el mejor conjunto de reglas para ustedes como sociedad´, pero por otro lado aclara: ´ah, eso sí, yo no quiero esas reglas, yo me daré otras para decidir cuándo y cómo responderé’. “Es como un padre que obliga a los hijos a comer verduras mientras él se sirve milanesas con papas fritas”, puntualizó el abogado cordobés.
“Todos, menos yo”…dijo el Estado
La Comisión designada para elaborar el proyecto de reforma a los Códigos Civil y Comercial de la Nación, contempló específicamente la responsabilidad del Estado dentro del nuevo Código unificado. Sin embargo, el Ejecutivo Nacional, modificó la propuesta original, y decidió excluir al Estado del régimen general de responsabilidad del derecho común.
El artículo 1764 del proyecto de reforma original, elaborado por Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco y Aída Kemelmajer de Carlucci, tras la consulta a más de cien juristas, disponía que: “el Estado responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño”.
No obstante, el Ejecutivo Nacional modificó ese precepto, el cual quedó redactado del siguiente modo: “las disposiciones de este Título no son aplicables a la responsabilidad del Estado ni de manera directa, ni subsidiaria”. Además, en el artículo 1765, el Ejecutivo dispuso que: “la responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del derecho administrativo nacional o local según corresponda”.
“Está bien que haya normas específicas para los contratos administrativos, para la expropiación y para otros supuestos puntuales (microsistemas de responsabilidad del Estado)”, pero "no hay razones válidas para apartarse del derecho común frente a daños derivados de simples hechos o de actos de gestión (o sea, los casos más frecuentes). Por ejemplo, una mala praxis en un hospital provincial. O un peatón atropellado por un vehículo municipal. O un automovilista que choca por un bache en una ruta nacional”, explicó el especialista González Zavala.
“Si todas las personas responden, ¿cómo no va a responder el Estado?”, señaló Oscar Ameal. “Desde 1921 a esta parte, tras resolverse la cuestión de la responsabilidad de las personas jurídicas, no hay ninguna duda sobre el deber del Estado de responder”, puntualizó el magistrado.
La modificación propuesta es sumamente polémica, pues de aprobarse el proyecto con los cambios que introdujo el Ejecutivo Nacional, no sólo el Estado Nacional, sino también cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires, tendrían que regular su propia responsabilidad por daños.
Al respecto, Ameal recalcó que “el Derecho Administrativo no resuelve la cuestión” y destacó que no sólo se excluye al Estado del régimen general de responsabilidad civil, sino también de la aplicación de sanciones conminatorias.
Por otra parte, los cambios propuestos por el Ejecutivo, colisionan con ciertas normas –que no fueron reformadas- y que contemplan la responsabilidad civil del Estado, tales como, el artículo 1117 (1767 del proyecto) relativo a la responsabilidad de los establecimientos educativos, y los artículos 27 y 28 de la Ley General del Ambiente, relativos a la responsabilidad por daño ambiental derivado de actividades públicas o administrativas.
En búsqueda de un porqué…
El polémico cambio propuesto por el Ejecutivo, ¿a qué razón responde? “La verdadera razón no está en el caso “Barreto” (que versó exclusivamente sobre un problema procesal de competencia de la Corte). Tampoco es un problema de federalismo. Aquí hay que ser claros: el Estado busca escapar del derecho común para responder menos. Para hacer más difíciles las condenas indemnizatorias”, aseveró Rodolfo González Zavala.
Además, el abogado cordobés destacó que “se quiere también presentar este problema como una lucha entre civilistas y administrativistas”, pero ocurre que “el derecho administrativo perdería su identidad (se hipertrofiaría) si tuviera que dedicarse a todas las cuestiones técnicas involucradas en un caso de responsabilidad: concepto de daño resarcible, legitimación activa, nexo causal, prescripción y tantos otros”.
El Congreso, ¿hará oídos sordos?
La polémica modificación que introdujo el Ejecutivo Nacional con relación al régimen de responsabilidad del Estado, merece ser debatida por los legisladores nacionales, previamente a aprobar el nuevo Código unificado. La actividad estatal, más allá de satisfacer diversas necesidades de la población, también es fuente de numerosos perjuicios, por lo que la cuestión reviste innegable trascendencia.
En ese sentido, González Zavala indicó que “el Estado es el principal dañador (el sujeto que más actividad despliega, el que tiene a su cargo más cosas de las que pueden derivar perjuicios)” y remarcó que “en los tribunales, la mayor cantidad de demandas resarcitorias son contra la Nación, las Provincias y los Municipios”.
Las consecuencias prácticas que podría aparejar la exclusión de la responsabilidad del Estado del régimen general del derecho común no se vislumbran positivas. En este orden, el camarista Oscar Ameal adelantó que, si se aprueba el cambio propuesto, se producirá una “excesiva judicialización”, entre otros problemas.
Al respecto, González Zavala también manifestó que “el Ejecutivo propone algo impracticable: es imposible que un juez resuelva un caso de responsabilidad sin acudir en ningún momento al Código Civil”. “El Código Civil no regula sólo temas de derecho civil: es el reservorio del derecho común”, puntualizó.
Además, el abogado cordobés destacó que “la solución propuesta desembocará en una inútil inflación legislativa”, pues “cada municipio y cada provincia podrán (y deberán) darse su regulación (una torre de Babel, como pasa hoy con la burocracia administrativa)”. Esto, además, “conllevará desigualdad ante la ley, que es lo que quiere evitar el art. 75 inc. 12 de la Constitución”, agregó.
Finalmente, Rodolfo González Zavala hizo hincapié en la trascendencia de la cuestión al afirmar que “el tema influye en la calidad institucional: un indicador de nuestra cultura jurídica como sociedad está en cómo el Estado se hace cargo de su mala gestión (daños causados, daños no evitados)”.
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